图为袁群彦展示法院的二审判决书。马远/摄

前段时间，本网站公布《工伤保险基金先行支付第一案》，全文以判决书的形式，公布了袁群申请工伤保险基金先行支付被拒后，将乌鲁木齐市社会保险管理局列为被告，并一审胜诉的判决。本案被告乌鲁木齐市社会保险管理局不服一审判决，提起上诉。

案情回顾

工地干活受伤后被认定为工伤，在公司无法支付工伤保险的情况下，农民工袁群彦依法提请乌鲁木齐市社会保险管理局（下简称乌市社保局）先行支付工伤保险基金。然而，乌市社保局拒绝了他的请求。

50岁的袁群彦是河南驻马店人，2008年，到乌鲁木齐打工，在包工头的带领下，到乌市北郊某工地从事模板制作。当年7月20日，在工地干活时，被一个倒塌的架子砸伤，经确诊为右脚骨折、踝关节坏死，“住院一个多月，伤好了，也落下了病根。”袁群彦说，现在走一两公里路，右脚就开始疼。

此后，袁群彦被乌市人力资源和社会保障局鉴定为七级伤残，他所属的乌鲁木齐三师建业劳务有限公司（下简称三师建业劳务公司）认为，袁群彦是包工头带来的，没有与公司签订劳务合同，公司不承担工伤赔偿。

“没办法，只好打官司。”袁群彦说，2011年7月，经过劳动仲裁、法院一审、二审判决，法院最终判定三师建业劳务公司承担袁群彦伤残补助金、医疗补助金、一次性伤残就业补助金等112329.64元，并进入执行程序。

“本来以为这事就可以结了，没想到，法院调查发现，这家公司没有财产可执行。”袁群彦说，2011年10月14日，法院做出中止执行裁定书。

《社保法》让他看到希望

一筹莫展之际，袁群彦看到《中华人民共和国社会保险法》（下简称社会保险法）及《社会保险基金先行支付暂行办法》（下简称暂行办法）正式实施，这让他看到了希望。

《社会保险法》第四十一条规定：职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。《暂行办法》第八条规定：“用人单位未按时足额支付工伤保险待遇的，社会保险经办机构应当按照社会保险法和《工伤保险条例》的规定，先行支付工伤保险待遇项目中应当由工伤保险基金支付的项目。”

2011年11月4日、30日，袁群彦先后向乌市社保局递交先行支付工伤保险待遇的申请，一个月后，乌市社保局拒绝了他的申请。2012年年初，袁群彦将乌市社保局告上了法庭。

2012年3月，乌鲁木齐市水磨沟区人民法院开庭受理此案。乌市社保局在法庭上称，袁群彦受伤时间为2008年7月，申请工伤认定为2009年3月，而《社会保险法》施行时间为2011年7月1日，袁群彦受伤时间和工伤认定时间均在先行支付规定实施之前，不在法律实效产生的实施范围内。

法院认为，原告的事故伤害虽发生在2008年，但原告依法仲裁、诉讼后仍不能获得工伤待遇，法院出具中止执行文书的时间为2011年10月14日，在《社会保险法》实施后，因此，《社会保险法》对原告不具有溯及既往效力的辩解理由。

法院最终判决，乌市社保局60日内向原告袁群彦履行先行支付工伤保险待遇中工伤保险金支付项目的法定职责。

乌市社保局不服，上诉到市中级人民法院，中院要求水磨沟区法院重审此案。

依法驳回市社保局请求

2013年3月，水磨沟区法院重审后判决，撤销乌市社保局关于不受理袁群彦先行支付工伤保险待遇申请的决定，责令市社保局重新作出具体行政行为。市社保局不服，再次上诉，请求二审法院撤销原判。

2013年5月，乌市中级人民法院受理此案。乌市社保局在庭审中认为，袁群彦所属公司已无财产可执行，如果工伤保险基金先行支付必将无法追偿，造成基金缺口。若开先河，将给工伤保险基金的安全造成严重后果，甚至会有人以各种名义套取工伤保险基金，最终导致参保人员的利益得不到保障。

负责此案的乌市中级法院审判长杜琼在接受采访时说，本案中，法院已确定了袁群彦应获得工伤保险待遇，在执行中由于企业无财产可供执行，法院裁定中止执行。 《中华人民共和国社会保险法》第二条规定，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下，依法从国家和社会获得物质帮助的权利。因此，袁群彦在没有获得工伤保险待遇的情况下，向乌市社保局申请先行支付工伤保险待遇，应当适用《社会保险法》第四十一条的规定。故依法驳回了乌市社保局的上诉请求。

工伤保险先行支付制度实施遇阻

2011年7月实施的《社会保险法》首次确定了工伤保险基金先行支付的原则。其立法目的为保障工伤职工获得赔偿的权利，体现了我国工伤保险的保障功能和救济功能。然而，本案之所以广泛关注，从另外一个侧面也体现出此项制度实施过程中遇到了很大障碍。各地社会部门多以地方无实施细则为由，拒不执行先行支付制度。致使各地先行支付第一案，时隔两年左右才陆续出现。先行支付制度落实之困难，可见弱者维权之艰难。

从工伤劳动者的角度来讲，无疑是一把强有力的保护伞。对于社保经办机构来讲，却面临挑战。本案中，乌市社保局的答辩陈述中的基金安全问题就是最大的隐患。国家人社部虽然颁布了《社会保险基金支付暂行办法》，在实践中对于追偿制度的设计尚需推敲。如果追偿制度无法落实，基金安全必然存在隐患。这就要求从制度设计层面进一步规范先行支付条件，制定完善的业务流程，并从加大工伤保险参保覆盖面这个源头上下功夫，才能消除基金安全隐患。

新疆财经大学法学院副院长李瑞生认为，遭遇工伤后，劳动者在与用人单位交涉无果的情况下，工伤先行支付制度使之多了一个获得赔偿的途径；同时认为，由于相关法规还不完善，社保部门的顾虑也需考虑。他建议，应尽快建立与社会保险法配套的法律法规，在制度层面保障社会保险基金先行支付顺利执行，以此降低基金风险。

工伤赔偿法律网张士谦律师认为， 因担忧工伤保险基金安全，而拒不落实工伤保险先行支付制度，是一种因噎废食的做法。为了保障基金安全，社保机构应该做的是加强监管，扩大工伤保险覆盖范围，提高工伤保险参保率，让更多的企业为职工参加工伤保险，同时，完善工伤保险追偿制度。

“目前，社保局还没有履行判决，我已向法院申请了强制执行。希望能尽快拿到这笔补偿金，安排好今后的生活。”袁群彦信心十足地说。

【判决书全文】

 新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院

            行 政 判 决 书

            （2014）乌中行终字第37号

上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市社会保险管理局，住所地：乌鲁木齐市南湖西路99号。

法定代表人：张旻，乌鲁木齐市社会保险管理局局长。

委托代理人：李伟，乌鲁木齐市社会保险管理局社会保险支付权益科科长。

委托代理人：李江，新疆百域君鸿律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）：袁群彦

委托代理人：杨萍，新疆国法律师事务所律师。

上诉人乌鲁木齐市社会保险管理局（下称市社保局）因与被上诉人袁群彦劳动和社会保障行政确认一案，不服乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2014）水行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年4月14日受理后，依法组成合议庭，于2014年5月5日公开开庭审理了本案。上诉人市社保局委托代理人李伟、李江、被上诉人袁群彦及其委托代理人杨萍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原审法院认定，2008年7月20日袁群彦在乌鲁木齐三师建业劳务有限公司承包的劳务工程工作时受伤。2010年3月11日被乌鲁木齐市人力资源和社会保障局认定为工伤，2010年4月2日经鉴定为七级伤残。2011年6月16日乌鲁木齐市中级人民法院作出（2011）乌中民一终字第973号《民事判决书》，判决由乌鲁木齐三师建业劳务有限公司支付袁群彦工伤保险待遇。因乌鲁木齐三师建业劳务有限公司未履行生效判决确定的义务，2011年7月12日袁群彦申请法院强制执行。乌鲁木齐市天山区人民法院在穷尽财产调查措施后未发现乌鲁木齐三师建业劳务有限公司有可供执行的财产线索，袁群彦亦不能提供被执行人可供执行的财产的情况下，于2011年10月14日作出（2011）天执字第1779号《执行裁定书》，终结乌鲁木齐市中级人民法院作出的（2011）乌中民一终字第973号民事判决的本次执行程序。2011年11月30日袁群彦向市社保局递交先行支付工伤待遇的申请，2011年12月29日市社保局作出不予先行支付的《关于袁群彦工伤待遇支付有关问题的答复》。袁群彦不服，向原审法院提起行政诉讼。2013年3月13日原审法院作出（2013）水行初字第10号《行政判决书》，判决：一、撤销市社保局对袁群彦作出的《关于袁群彦工伤待遇支付有关问题的答复》的具体行政行为；二、责令市社保局在判决生效之日起六十日内重新作出具体行政行为。市社保局不服，上诉至乌鲁木齐市中级人民法院。2013年5月17日乌鲁木齐市中级人民法院作出（2013）乌中行终字第52号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。经袁群彦再次申请，2013年9月16日市社保局作出《关于工伤保险待遇先行支付的答复》（乌社保函（2013）32号），答复主要内容如下：一、《社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》均于2011年7月1日起实施，按照“法不溯及既往”原则，您申请工伤保险基金先行支付2011年7月1日之前发生的工伤待遇不适用上述法律和办法。针对（2013）水行初字第10号行政判决书和（2013）乌中行终字第52号行政判决书，我局已决定向自治区高级人民法院提起申诉。二、目前国家尚未出台《社会保险法》实施细则，《工伤保险条例》没有提及任何先行支付的条款内容，新疆维吾尔自治区也未出台《社会保险基金先行支付暂行办法》实施细则，我局没有先行支付的依据和标准。三、根据人社部发（2012）11号《关于印发工伤保险经办规程的通知》精神，省级社会保险经办机构应规定先行支付审核应提交的资料，但相应规定并未出台。四、按照《工伤保险经办规程》第七节第七十五条第二款规定：用人单位拒不支付工伤待遇，工伤职工或近亲属申请先行支付的，需提交以下资料：（一）、工伤职工与用人单位的劳动关系证明；（二）、社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付证明材料；（三）、工伤认定决定书；（四）、工伤职工或近亲属申请先行支付书面申请资料。您本人无法提供以上全部资料。五、工伤保险基金是全体参保单位缴纳的，是参保人员的活命钱，各级审计机关对基金支付的合法合规性审计非常严格，我局作为工伤保险基金的管理部门，无权随意支付待遇。六、法院已经下达了终止执行书，您所在单位无财产可以执行，如果工伤保险基金先行支付，必将无法追回，形成呆坏账。目前，人社部尚未出台工伤保险呆坏账核销相关办法，必然造成工伤保险基金损失。袁群彦不服，诉至原审法院。

原审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》的相关规定，市社保局是乌鲁木齐市社会保险工作的行政主管部门，为符合条件的申请人办理社会保险待遇支付是市社保局的法定职责。一、《中华人民共和国社会保险法》第四十一条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。”《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，用人单位应当采取措施及时救治，并按照规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。”一、生效的（2013）水行初字第10号《行政判决书》、（2013）乌中行终字第52号《行政判决书》，已经认定袁群彦的情形应当适用《中华人民共和国社会保险法》第四十一条、《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第（三）项的规定。市社保局关于袁群彦不适用上述规定的辩称原审法院不予采信。二、乌鲁木齐市中级人民法院（2011）乌中民一终字第973号《民事判决书》确定了袁群彦应获得的工伤保险待遇，在对该民事判决的执行过程中，乌鲁木齐市天山区人民法院于2011年10月14日裁定终结本次执行程序。袁群彦在未获得工伤保险待遇的情形下，向市社保局申请先行支付工伤保险待遇符合上述规定。袁群彦要求撤销市社保局作出不予先行支付工伤保险待遇的《关于工伤保险待遇先行支付的答复》（乌社保函（2013）32号）的请求，原审法院予以支持。三、先行支付工伤保险待遇属于市社保局的行政职权。市社保局在收到袁群彦要求先行支付工伤保险待遇的申请后，作出了不予先行支付的答复，原审法院依法对该具体行政行为的合法性进行了审查，现袁群彦要求直接判决市社保局先行支付工伤保险待遇的请求，不符合法律规定，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、撤销乌鲁木齐市社会保险管理局2013年9月16日对袁群彦作出的《关于工伤保险待遇先行支付的答复》（乌社保函（2013）32号），责令乌鲁木齐市社会保险管理局于本判决生效之日起六十日内重新作出具体行政行为；二、驳回袁群彦要求判决乌鲁木齐市社会保险管理局先行支付工伤保险待遇的诉讼请求。

上诉人市社保局不服原审判决，向本院提出上诉称，一、《中华人民共和国社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》只适用于2011年7月1日以后发生的案件。根据《中华人民共和国立法法》第八十四条规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作出的特别规定除外”，《中华人民共和国社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》都是自2011年7月1日起施行，且没有作出对2011年7月1日以前的案件适用（即可以溯及既往）的特别规定。因此，只适用于2011年7月1日以后发生的案件。袁群彦工伤事故发生在2008年，工伤认定在2009年3月，因此不适用该社会保险基金先行支付的法律条文。二、本案不能以乌鲁木齐市天山区人民法院作出的（2011）天执字第1779号中止执行裁定的时间即2011年10月10日，作为适用《中华人民共和国社会保险法》的依据。虽然《中华人民共和国社会保险法》没有对2011年7月1日后适用社会保险基金先行支付的起算时间作出明确的规定，但依据法理无非是从工伤事故发生的时间或作出工伤认定时间或判决生效的时间来起算是否适用《中华人民共和国社会保险法》。我国没有一个法律条文是以法院作出中止执行裁定来确定法律适用时间的。本案中，袁群彦工伤事故发生在2008年，工伤认定在2009年3月，二审生效判决也在2011年7月1日以前。因此袁群彦的情形不适用于该社会保险基金先行支付的法律条文，除非法律作出特别规定。三、如果袁群彦适用该法律条文的规定，就意味着，2011年之前凡是没有得到工伤赔偿的职工都可以得到社会保险基金的先行支付。因为已经中止执行的案件可以再恢复执行，恢复执行后，执行不了或执行一部分，还可以再中止执行。这样都可以取得2011年7月1日以后的中止执行裁定书。如此下去，会给社保基金造成极大的冲击，工伤保险基金安全运行难以保证。即使袁群彦符合先行支付的规定，由于《中华人民共和国社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》施行至今，一直没有出台相应的实施细则，目前全国各省市和自治区也没有出台《社会保险基金先行支付暂行办法》的实施细则，在全国范围内并没有得到贯彻和落实，先行支付制度形同虚设，乌鲁木齐市作为西部欠发达地区，社保基金缺口很大，现行支付尚待时日，或等待相关实施细则出台后，方可执行。综上所述，我局对袁群彦作出的《关于工伤保险待遇先行支付的答复》（乌社保函（2013）32号）符合法律规定。请求二审法院撤销原判第一项，依法驳回袁群彦的诉讼请求。

被上诉人袁群彦答辩称，（2013）乌中行终字第52号行政判决书中已经确认我的情形应当适用《中华人民共和国社会保险法》规定的先行支付，一审判决也明确说明我的情况适用先行支付。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人市社保局的上诉理由不能成立。请求二审法院维持原判。

本院经审理查明的事实与原审法院相同。

另查明，在一审审理期间，市社保局在收到袁群彦的起诉状副本之日起10日内提交了答辩状，并提供了作出具体行政行为时的依据，但未能提交相应证据。

以上事实有2010年3月11日乌鲁木齐市劳动和社会保障局作出的（2009）乌劳工伤字第120号工伤认定决定、2010年3月30日乌鲁木齐市劳动鉴定委员会作出的（2010）乌劳鉴定第1号职工劳动能力鉴定表、2011年12月29日市社保局作出的《关于袁群彦工伤待遇支付有关问题的答复》、2011年10月14日乌鲁木齐市天山区人民法院作出的（2011）天执字第1779号执行裁定书、2013年3月13日乌鲁木齐市水磨沟区人民法院作出的（2013）水行初字第10号行政判决书、2013年5月17日乌鲁木齐市中级人民法院作出的（2013）乌中行终字第52号行政判决书及一、二法庭审理笔录等证据为证。

本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。市人社局依法负责乌鲁木齐市社会保险管理工作。2013年9月16日市社保局作出《关于工伤保险待遇先行支付的答复》（乌社保函（2013）32号），袁群彦不服，向原审法院提起行政诉讼，原审法院向市社保局送达了行政起诉状副本，市社保局在收到起诉状副本之日起10日内提交了答辩状，并提供了作出具体行政行为时的依据，但未能提交相应证据，依据上述司法解释规定，应当认定市社保局对袁群彦作出的《关于工伤保险待遇先行支付的答复》（乌社保函（2013）32号）没有证据，应予撤销。上诉人市社保局要求维持其作出的具体行政行为的诉讼请求，本院不予支持。先行支付工伤保险待遇属于市社保局的行政职权，袁群彦要求直接判决市社保局先行支付工伤保险待遇的请求，不符合法律规定，原审法院不予支持正确，本院予以确认。原审判决认定事实清楚，但适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目有误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第六十一条第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条、第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判主文，即：一、撤销乌鲁木齐市社会保险管理局2013年9月16日对袁群彦作出的《关于工伤保险待遇先行支付的答复》（乌社保函（2013）32号），责令乌鲁木齐市社会保险管理局于本判决生效之日起六十日内重新作出具体行政行为；二、驳回袁群彦要求判决乌鲁木齐市社会保险管理局先行支付工伤保险待遇的诉讼请求。

本案一审案件受理费50元（袁群彦已预交），由市社保局负担；二审案件受理费50元（市社保局已预交），由上诉人市社保局负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　刘瑞东

          代理审判员　　韩　璟

            代理审判员　　王海亮

            二〇一四年六月十日

            书　记　员　　李　聃